“环卫”是环境卫生的简称，是为有效进行城乡固废处理，为人民群众创造清洁、优美的生活和工作环境而进行的有关废弃物的清扫、环卫清洁、收集、运输、处置、综合利用和社会管理活动的总称。随着社会经济的发展和人民生活水平的提升，城市生活垃圾产量越来越多、环境的承载压力亦越来越大，原有的环卫服务运作方式及管理和投融资模式已经不能满足现实的需求。环卫服务质量的好坏不仅影响一个城市的市容市貌，同时也在很大程度上决定当地居民的生活幸福指数。以PPP模式提供环卫服务，引入专业社会投资人，不仅能够实现“专业的人做专业的事”，提升环卫服务工作效率和质量，同时也能够盘活政府存量环卫资产、促进环卫清洁服务的转型升级，增强公共产品和服务的供给效率。与此同时，国家也在不断出台新的政策法规和文件指引助推环卫行业向市场化、高效化转型。

01相关政策文件指引

环卫市场化的进程本质上就是政府职能从“管干合一”向“管干分离”逐渐转变的过程，相关政策文件的出台与指引也对环卫市场化发展起到强有力的助推作用。

2002年，建设部关于印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的通知（建城〔2002〕272号）；

2006年，建设部关于印发《中国城乡环境卫生体系建设》的通知（建城〔2006〕13号）；

2013年，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）；

2016年，中共中央、国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》；

2016年，财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）；

2017年，《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发〔2017〕26号）；

2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》

在环卫领域，自2002年市政公用行业市场化改革开启，至2013年政府采购采购服务的推行，到2014-2015年PPP模式在环卫行业中的应用，再到如今垃圾分类和城乡环卫一体化的大力推广，环卫行业市场化的进程逐步加快，并在近两年保持了稳定高速增长。

02环卫行业发展现状

1、环卫行业刚需不断扩大

城乡道路总长度及总面积不断增加

截止2016年底，城市道路总长度达38.2万公里，比上年增长4.8%，城市道路总面积达75.4亿平方米，比上年增长5.0%；

县城道路总长度13.2万公里，比上年减少1.4%，县城道路总面积25.3亿平方米，比上年增长1.6%。

城乡道路清扫保洁的客观需求随着城镇发展不断增加

截至2016年底，仅城市（不含县城）道路清扫保洁面积即达到79.5亿m2，其中机械清扫面积约47.5亿m2，机械清扫率达到59.75%；清运生活垃圾、粪便2.17亿吨；生活垃圾无害化处理场（厂）940座，日处理能力62.1万吨，处理量1.97亿吨；

2、环卫行业逐渐走向市场化

根据“环境司南”数据显示：2018年前三个季度，全国新签环卫项目年费总额高达355亿，比2017年全年总额高出37亿，预计2018年全年将达到473亿元；开标标段数量多达9654个，比2017年全年多出652个，预计全年将达到12872个。

截至2018年三季度末，财政部PPP项目库累计入库固废PPP项目总量达到683个，其中环卫PPP项目269个，占项目总入库量的39.23%，仅2018年1-9月份环卫PPP项目即入库121个，入库项目投资总额高达245亿元。

3、环卫行业运作模式逐步转变

从服务内容来看，环卫服务工作亦由早期单纯的清扫保洁，到运输中转处理和配套基础设施建设，再到现在的垃圾分类和资源回收利用，逐渐整合各个环节、向全领域覆盖、向智慧环卫发展。

03环卫PPP项目财务测算重点分析

在环卫PPP项目实操过程中，环卫工作除包括道路清扫保洁、垃圾收集转运、公厕运营维护、垃圾外运处置、垃圾分类外，有些地区会将绿化养护、河道保洁、路灯管养一并纳入环卫服务范围内。根据以往项目经验，绿化养护（大城市除外）单价取值范围约为5-8元/平米·年，河道保洁单价约为1-2万元/公里·年（仅指保洁，不包括污染治理等），路灯管养单价约为100-130元/盏·年（不包括电费，仅指日常维修维护）。

相较于其他PPP项目，环卫项目运营成本涉及子项较为繁琐、每一子项均需单独核算，且项目执行者需从总体上对项目的人员配置、车辆配置、清扫保洁方式和垃圾收集工艺做出合理安排及假设。下面本文主要就环卫项目运营成本中占比最大的人力成本、车辆运营维护成本进行重点分析。

1、人力成本

环卫行业目前属于劳动密集型行业，需要大量的清扫保洁人员、驾驶员等一线工人。根据调查数据显示，环卫项目的运营成本中，人力成本是环卫项目运营成本的主要构成部分，约占总运营成本的50%-60%。其中，清扫保洁员在全部人员安排中占比可达80%，因此环卫项目人员成本测算的关键在于确定清扫保洁员的数量。要确定清扫保洁员的数量，需结合三方面因素综合考虑：道路等级划分、人工清扫保洁面积和道路清扫班次作业定额。

1.1 道路等级划分

根据建设部发布的《城市环境卫生质量标准》（建城〔1997〕21号）规定，道路保洁等级划分和道路保洁质量要求应符合下述表1和表2规定：

表1 道路保洁等级划分